独占性非营利组织有哪些（非营利组织有哪些）

参见[英]卡洛尔·哈洛，理查德·罗林斯著：《法律与行政（下卷）》，杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第557页。

这一制度在实际落实上仍存在诸多问题，如地方居民对地方公共事务的参与热情度不高，地方民主机制有待拓宽。然而，由于我国地方财政自主权权利结构的基本缺失，导致地方财政自主权力结构无法与权利结构形成理性互动，进而导致我国地方财政自主权成为一个要素缺位的制度体系：一是地方财政自主权成为地方官员的独角戏，地方居民成为地方财政自主权的看客，地方财政民主机制亟待完善。

[22]由此看来，地方财政自主权问题绝不仅仅是意识形态之争，而是经济学、财政学研究如何与政治学、宪法学交流与对接的问题。在现有法律规范体系内，我国没有普遍实行地方自治制度，因而没有地方财政自治权的规范概念，地方财政自主权的规范概念有先天缺陷，但规范意义上的地方财政自主权依然存在，尽管地方财政自主权更多的是以事实上财政自主权的面目呈现的。[11]刘旺洪：《国家与社会：法哲学分析范式的批判与重建》，《法学研究》2002年第6期。[10]参见宣晓伟：《对西方国家中央与地方关系的认识和评价》，《中国发展观察》2015年第9期。公法人资格是地方自治或自主单位启动救济机制的法律人格或形式要件，地方自治或自主单位权利属性的构建是地方自治或自主主体权力属性落地生根的根本保障，二者相得益彰、缺一不可。

[5]［美］汉娜·阿伦特：《人的境况》，王寅丽译，上海世纪出版社2009年版，第109页。地方财政自主权的权利内涵首先是指地方政府应当具有地域性公法人资格。综上理解，监察建议作为处置权范畴之监察措施，仍应以直接功能为主、以间接功能为辅，即主要针对个案，重在督促被监察单位对某个具体监察对象作出政纪处分决定或者纠正其错误，至于整改型监察建议则宜少用。

恰恰相反，职权是出于保障利益实现的必要在法律上做的制度设计，不以职权主体自身的利益为指向而是指向公共利益。（二）调离岗位、降职、免职、罢免。[25]若此，凡有关单位拒不执行问责建议，就会触发《监察法》第62条规定的法律责任。尽管《监察法》第62条对二者规定了相同的法律责任，但是在触发前提上监察建议（无正当理由拒不采纳）比监察处理决定（拒不执行）更为严格，这说明二者之间在法律地位和法律效果上并不完全等同。

在此之前，我们还需分析行政监察的立法目的和行政监察建议的价值取向。尚需说明的是，此处所称内部惩戒建议取狭义，仅指监察机关建议被监察单位作出除政纪处分之外的其他惩戒措施——作此限定，是为了与自主惩戒权相适应。

那么，究竟何时可为呢？（1）从效力层级来看，只有宪法、法律和法规得以为据。[3] 见《监察法》第62条。其中，有权提出监察建议的主要是独立一级监察委员会，派驻机构则需根据管理权限和授权来确定。提出监察建议是否需要经过集体研究？如果需要，研究后是集体决定，还是由主要负责人决定？是否需要提请上级机关批准？这些都是实践中需要考虑的问题。

《公职人员政务处分暂行规定》虽然不是狭义上法律，其法律地位和效力位阶也有待宪法和立法法明确监察机关法规制定权以后方能确定，[23]但作为中央纪委、国家监委发布并在监察实践中广泛运用的规范文件，其对监察建议之研究仍有相当程度的参考意义。并且，根据《公职人员政务处分暂行规定》第17条，监察机关有权直接作出停职检查和责令辞职的问责决定，不必借由问责建议。具体而言，可以通过三步走加以实现：（1）修改《立法法》，明确赋予监察机关法规制定权。如此定位，与《监察法》第45条第1款监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置的表述是一致的。

在监察机关的监督、调查和处置等三项职责权限中，处置职权作为监察机关依法对监察对象和被监察单位作出最终处理的依据和措施，直接或间接决定二者在事实上或法律上的命运，被称作监察机关开展工作的有力抓手[1]。如果二者存在时间先后，根据《公职人员政务处分暂行规定》第19条第2款规定的不重复原则，此时应当采取从前原则，即作出时间在前的决定有效。

（以下简称履行前置程序的建议） 综上归纳，《监察法》和《公职人员政务处分暂行规定》提到的监察建议共有6种，其中，直接冠以监察建议的有2种，分别是（廉政建设和履行职责存在的问题等的）监察建议和（取消资格或调离岗位等的）监察建议。关于送达的方式，有必要通过监察法规中加以明确。

[19] 秦前红：《国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018年第6期。有一种比较流行的观点，主张对《监察法》的第45条第1款第5项廉政建设和履行职责存在的问题等作扩大解释，并借鉴此前《行政监察法》关于行政监察建议的十种情形的规定[31]，提出当监察机关遇有与前者相似的九种情形（排除问责建议）时，皆可提出监察建议，其中还包括兜底情形。持第二种观点者主要从规范和语义进行驳斥，他们认为，既然《人民检察院组织法》没有明确规定检察机关建议权是检察机关的法定职权，检察建议便只是检察事实行为，不是检察职权行为。如何对待惩治腐败和监察权威之间的耦合性和张力，如何在威权和自治之间寻求微妙的价值平衡，既是立法者和执政党必须考量的重大问题，也是进一步深化监察体制改革的重要走向。（2）从规范类型来看，鉴于监察建议在法律效果上很可能导致监察对象的权利减损或预设义务，故而至少当监察建议的内容涉及对某个具体对象作出任何处分时，须以法律或监察法规之具体行为规范为依据，至于组织规范推导的授权则不足为据。[27] 本书编写组：《中华人民共和国监察法案例解读》，中国方正出版社2018年版，第401页。

2.纠错型监察建议：对内部处置明显失当的内容予以纠正 由于监察机关和被监察单位对公职人员皆有作出政务（政纪）处分和问责决定的权限，同时被监察单位享有监察决定无法触及之内容，故而实践中需要解决以下两个问题： （1）两种决定竞合问题：如果监察机关和被监察单位分别作出了内容相斥的两个政务（政纪）处分决定或者问责决定，怎么办？解决方案有三：一是交由共同上级机关或者上一级监察机关作出评判，二是事先确定哪个决定有效，三是事先确定一个标准，例如从重（轻）原则、从先（后）原则等。监察建议之设计实践还需维系既有宪制格局并尊重内部自治秩序，在惩治腐败行为、构建监察权威与尊重自治规律之间寻求价值平衡。

根据本法第46条监察机关经调查，对违法取得的财物，依法予以没收、追缴或者责令退赔的表述，监察机关有权对违法取得的财物直接采取没收、追缴或者责令退赔等决定，也无需提出监察建议。对此笔者将另外撰文讨论。

正当程序 引言 2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）正式通过施行，这不仅标志着我国监察体制改革取得重大进展，也为全面深化国家监察体制改革拉开序幕。问题在于，如何既遵循我国宪制结构之法治前提，又实现监察全面覆盖之政治目标？这便是对立法者政治智慧和立法水平的一项重要考验。

[5] （一）区别于检察建议的另一种建议 我国学界早已针对与之相似的检察建议展开过激烈争论。1.根据有无派驻机构、派出专员来区分。这甚至算不上一个美丽的误会，诚如前述，如此规定的后果是危险的：鉴于监察建议之法律效力，如此宽泛的职权边界很可能导致它由监察监督自我膨胀并最终沦为一般监督。[2]《监察法》并未明确提出监察决定的概念，有关表述来自第62条拒不执行处理决定。

值得说明的是，将监察建议界定为职权行为之所以合理的关键，在于监察建议能够直接产生法律效果，而不仅因为它可能触发否定性法律后果。[30]此观点可谓一语中的。

其中，对于被监察单位已作出的内部惩戒措施，考虑到扣除说定义下的被监察单位内部监察权仍有监察建议亦不得干涉之特殊内容，监察机关只能在《公职人员政务处分暂行规定》第9条第2款规定的范围内纠正被监察单位的内部惩戒措施。2.监察建议能够直接产生法律效果，具有法律效力。

因此，我们建议每个独立一级监察委员会应当制定统一的文书序列及编号，并将以派驻机构、派出专员名义制发的监察建议一并纳入，同时标注其名义主体。下文重点阐述监察建议的具体功能。

而监察机关本身，也需要考虑其职权措施在实践效果上的统一性。参考《行政监察法》有关规定亦不难发现，第24条亦将问责处理纳入行政监察建议范畴的。与此相关的另一个问题是：监察建议是否以送达为生效标志？比较地看，我国《行政复议法》《行政诉讼法》规定，行政行为一般情况下以送达（告知）为生效标志，复议和诉讼期间不停止执行。前者要求，包括提出类案建议在内，皆需建立在具体个案的基础上来提出。

（1）监察建议是监察机关提出的建议，行政机关、检察机关和各单位内部监察部门提出的建议，不是监察建议。[8]还有学者另辟蹊径，将检察建议定性一种实践中的权力[9]。

基于监察建议作为监察机关职权行为的法律地位以及其作为监察处置权的本质属性，一方面，监察建议并不是双方、双向性行为，监察机关与被建议单位之间也不是协商关系。如此亦符合监察机关自身秉持的监察建议不同于一般的工作建议，它具有法律效力[14]的定位及期待。

假使说，监察机关能够独立于具体个案而直接向被监察单位提出监察建议，这便将被监察单位亦纳入监察对象，其实质是监察对象的二元化，由此监察建议的性质及作用也将随之变化。至于行政执法监察和行政效能监察，鉴于它们本质乃是行政监察机关对于行政机关及其工作人员在行政执法中贯彻落实法律、法规、决定或命令的情况以及行政管理活动的效率、效果和效益进行的日常性的内部监察活动，故不宜纳入监察委员会。